Валерій Коровій розповів про те, чому на Вінниччині не працює адміністративно-територіальна реформа

Видання “Політична Арена Вінниччини” разом з “Новини Вінниці” на своїх ресурсах у соцмережах і телеграм-каналах провели опитування громадян: чи задоволені вони результатами адміністративно-територіальної реформи та реформи самоврядування, яку називають реформою децентралізації. Участь у голосуваннях взяло понад 1500 тисячі мешканців Вінниччини.

Результати цих опитування дещо шокуючі.

Переважна більшість людей не задоволені реформою.

Щоб розібратися, чому не спрацювала реформа децентралізації, ми зустрілися з людиною виключно компетентною у цій сфері. Наш співрозмовник – голова громадського об’єднання «Ми – Вінничани», доктор економічних наук, колишній голова Вінницької ОДА, Валерій Коровій.

Ми надаємо посилання на результати опитувань:

1. Більшість мешканців Вінниччини вважають, що адміністративно-територіальна реформа потребує поліпшення
2. Зворотній бік децентралізації: зловживань і корупції в громадах Вінниччини стало більше

Фахівець зазначає: у громадах є кошти та повноваження, але часто немає волі впроваджувати зміни. Цьому також заважає те, що реформу децентралізації не довели до кінця.

Цю розмову пропонуємо вашій увазі.

Валеріє Вікторовичу, чи дійсно ця реформа, як її ще називають, реформа з децентралізації, на нинішній воєнний час є актуальною?

Ви за останні півтора роки об’їздили чи не усі громади. Чи дійсно людей хвилює реформа?

-Я бачив результати цього опитування. І для мене нічого дивного в цьому немає. Як би там не говорити про репрезентативність такого опитування, але воно відображає настрої населення. І такі результати шокують.

Одинадцять відсотків – це результат, який дає оцінку багатьом лозунгам і результатам реформи. Для мере в цьому нічого дивного немає. Я скажу відверто, реформа, яка закладалася у 2014-15 роках мала увібрати в себе моделі польської реформи місцевого самоврядування з чітко визначеними пріоритетами і балансом стримувань і противаг. Натомість в процесі реформи у нас вийшла «абракадабра».

Я про це говорив дуже багато. У нас порушені балансові принципи стримувань і противаг. І усі дискусії, які йдуть сьогодні, наприклад, про використання коштів місцевих громад для допомоги ЗСУ, це підтверджують. Обросли анекдотичними рисами такі питання, як наприклад, що таке райони, чим вони займаються, і взагалі, навіщо потрібен субрегіональний рівень. Пояснення криється у тому, що не були зроблені базові фундаментальні речі. Тому що у 2019-20 роках був готовий пакет внесення змін до Конституції, який передбачав завершення цієї реформи.

Інститут префекта. Бути чи не бути?

Зокрема, мова йде про формування інституту префекта – говорить Валерій Коровій.

Це особа, яка наділена відповідними повноваженнями, вона очолює префектуру, здійснює функції нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, і у випадку порушень, мав би можливості зупинити незаконне рішення органів місцевого самоврядування і направити його до адміністративного суду. І, якщо б префект суд виграв, то рішення було б зупинене остаточно. А якщо програв – відповідальність лежала б на ньому. На сьогоднішній день обласна адміністрація не наділена цими повноваженнями. Ті повноваження, які були до реформи й залишилися. Більше того, нині ОВА здійснює фактично функції виконкому обласної ради, що взагалі це наочно стало проявлятися в умовах військового стану.

Я днями зустрічався з членом виконкому Тиврівської громади, там хочуть закрити одну із шкіл. І цей член виконкому не може вплинути на це рішення. Так от, якби діяв інститут префектів, то після прийняття рішення виконкомом, було б видане розпорядження префекта призупинити його та пішло б подання до суду. З мотивуючим чинником, що освіта – це функція держави. У нас усе перемішалося на сьогодні.

Дуже важливо, щоб ми розуміли, що функції: освіта, охорона здоров’я, фізична культура та спорт, соціальний захист, сім’я та молодь, культура і мистецтво, оборонна робота – це компетенції держави. І підхід: хоче громада мати школу, лікарню чи бібліотеку, чи ні – не правомочний. Це державні функції. І за ними має бути чітко визначене коло повноважень контролю державного органу. Хаос, який виник на сьогоднішній день, перемішав усе. І ми бачимо, на превеликий жаль, що на окремих територіях керівники окремих громад набувають ознак місцевих князьків. Своїми прийнятими рішеннями, самодурством, системою управління, в окремих випадках. Навіть інститут, який був вдалий спочатку у Вінниці, Муніципальна варта, коли почав створюватися у громадах, то швидше за все він виконує функцію охоронної структури, яка захищає того чи іншого керівника. Це дуже неправильний крок. Тому що він веде до центробіжних процесів. І це може шкодити унітарності держави.

Тому, як на мене, особливо в цей час, треба чітко ставити питання: реформа має бути завершена у тій формі, як це передбачалося спочатку. Має бути створений чіткий механізм розподілу повноважень. І хотів би зазначити, що противником цього була Асоціація міст України. Вони все робили для того, щоб заблокувати цей процес.  Вийшло так, що реформа не завершена через їхній вплив. І вийшло так, що зараз у набагато кращому становищі великі міста, і у набагато гіршому – сільські території.

У цих територій, громад, є свої особливості. І реформа проводилась для того, щоб досягти балансу. Натомість ми отримали протилежне. Під лозунгом «всі в рівних умовах» відбулося ще більше розшарування між багатшими і слабшими територіями.

ПОВНЕ ВІДЕО ІНТЕРВ’Ю

Якщо говорити про лозунги, то цю реформу раніше пропагували, як засіб звільнитися від фінансового “іга” Центру. Говорилося, що децентралізація тоді матиме успіх, коли громади стануть фінансово незалежними і спроможними. З незалежністю начебто питання вирішили, а які справи з спроможністю?

Дивіться, зараз йде цікава дискусія з приводу допомоги Збройним силам від місцевих громад. Ми побачили цікавий процес у публічному середовищі: хтось купує барабани, хтось дзвони, хтось витрачає кошти на зовсім інше. І люди бачать це. І справедливо обурюються. Пам’ятаєте, на початку року була дискусія про те, куди має спрямовуватися податок на доходи фізичних осіб, зібраний із військових. В основному у місцеві бюджети, чи повертатися в державу. Тоді хтось запустив хвилю в суспільство, щоб попри логіку, залишити ці надходження на місцях.

Цікава ситуація після цього у Вінницькій області. За перше півріччя цього року з загальних надходжень від цього податку у 5,7 мільярдів гривень, понад 1,7 мільярда надійшло від оподаткування військових. А тепер давайте подивимося, що б  було, якби хоча б третину, скажімо 400 мільйонів гривень спрямувати на придбання тепловізорів, прицілів, квадрокоптерів та іншого необхідного військовим, який бу би ефект… Але цього і близько немає.

В органах місцевого самоуправління відсутнє стратегічне бачення щодо формування і  використання бюджетів – Валерій Коровій

Відповідаючи на ваше запитання, можна сказати таким чином: у Вінницькій області 63 громади, чітко виражена строкатість громад щодо того, де заробітну плату отримують військові, це Гайсин, Бар, Вінниця, але є цілий ряд громад, де цих доходів немає. Це біля третини громад. Вони ледве збалансовують свої видатки, пов’язані з їх утриманням.

Є й інше. Війна показала те, що в органах місцевого самоуправління відсутнє стратегічне бачення щодо формування і  використання бюджетів. Ми це бачимо по окремих територіях. Приїздиш до міста чи села, і можеш бачити непокошені узбіччя, відсутній благоустрій, не вирішені елементарні питання. Коли я бачу кошти, що є на рахунках, то повірите мені, то за них можна у кожному дитячому садочку зробити укриття, і взагалі не піднімати це питання. Але коли починаєш спілкуватися з керівниками громад, то ловиш себе на думці, що людина сидить на мішку грошей, і таке враження, що це він визначає з залежності від настрою, куди ці кошти спрямовувати.

Я вам можу озвучити таку цифру: на сьогодні в органах місцевого самоврядування Вінниччини додатковий фінансовий ресурс становить 2 мільярда 340 мільйонів гривень.

Це колосальні кошти. З них можна фінансувати і правоохоронні програми, безпекові питання, допомагати громадам, підтримувати освіту, соціальну галузь, вирішити велику частину соціальних проблем. Але нажаль, я змушений констатувати, що ця строкатість формування бюджету ставить перед фактом: у когось немає коштів на найнеобхідніше (тут мова йде про сільські території, ред.), а хтось ці фінансові ресурси кладе на депозити в банк чи купує військові облігації під 16-17% річних. Але це не є функцією місцевого бюджету. Він має розвивати місцеву територію. Починаєш з людьми говорити, він каже: я не можу використати ці гроші на допомогу військовим. Але ж можна створити відповідну програму, профінансувати її, визначити виконавців тощо. Придбати необхідне і передати у військову частину.

Я думаю, що це не робиться через зруйновану систему місцевого управління. На рівні області мав бути створений облвиконком, а обласна адміністрація повинна була б набути нових функцій, префектури, про яку ми говорили вище. Але цього не відбулося і й викликало диспропорцію у системі регіонального управління.

Що не так з обласною радою Вінниччини?

Те, що ми бачимо в діяльності нашої обласної ради, коли цей орган після здійснення реформи, втратив вплив та авторитет, це наша регіональна особливість? І що робити для того, щоб обласна рада запрацювала реально?

Нажаль, така ж ситуація характерна для всіх областей. Після реформи, облрада мала б сформувати свій виконавчий комітет, розглядати конкретні питання, затверджувати необхідні рішення. Тобто, ефективно працювати. Але через те, що реформа не завершена, ми бачимо, що цей орган місцевого самоврядування не працює. І ще гірша ситуація у райрадах, де коло повноважень зовсім не визначене, немає функцій делегованих повноважень.

І от, у обласній раді є 84 депутата, які не формують облвиконком, не займаються нагальними питаннями та ні на що не впливають. Більше того, депутати облради – як такі собі «лорди», депутатський мандат сприймається, як бонус, це задоволення певного его у політичному сенсі. Але вони б у воєнний час хоча б організувати роботу з людьми в громадах.

Особливо це показало ніби то  вирішення релігійної ситуації. Не вдаючись у деталі, зазначимо, що депутати облради не змогли виробити стратегічне рішення, а завернулися до парламенту й запропонували нардепам прийняти відповідний закон щодо релігійної ситуації. От і вся місія, яку взяли депутати облради у вирішенні цього питання. Але є закон, який передбачає перехід релігійної громади в іншу юрисдикцію. Але жоден із депутатів не ініціював зборів у громадах та не поговорив з людьми про це. Не провів опитування, чи згодні вони перейти з одного церковного підпорядкування у інше.

Це лише приклад того, що реформа у цій сфері не завершена. Ще раз наголошую: реформа місцевого самоврядування має бути завершена, обласна рада, як орган, має формувати свій виконавчий комітет. І нести політичну відповідальність за усе, що відбувається у Вінницькій області.

Але, є одне але… Річ у тім, що обласну раду на такі повноваження ніхто не обирав. Тому, якщо такі зміни будуть внесені у Конституцію, то ймовірно, що відбудуться нові вибори нового складу обласної ради.

Часто можна чути в громадах: що суспільство не має впливу на голову громади та його заступників, апарат. Голови громад в більшості сформували команди із наближених до особи керівника людей, і ці люди часто не фахові. Тим часом, коштів на їх утримання йде більше, ніж у дореформені часи. Чому так трапилося, і який вихід?

Знову ж повертаємося до базової проблеми: цей процес іде, про нього говорять, Як про такий, що вкрай негативно впливає на розвиток конкретної громади, коли у виконкомі «кум, сват, брат» керівника громади, люди, які дотичні до нього. І тут мова йде про те, які рішення приймають ці «кум, сват, брат»? І ось тут і виникає питання: який інструментарій у нас є, щоб оскаржити ці неправомочні, не ефективні, інколи протизаконні рішення. На сьогодні діюче законодавство не дає можливості впливати на це. Більше жодних інструментів, ніж звернення конкретної фізичної особи в Адміністративний суд, щоб оскаржити такі рішення, немає.

От у нас в є Департамент стратегічних досліджень по лінії МВС. І замість того, щоб займатися дійсно важливими речами, ці хлопці та дівчата займаються невірно нарахованими преміями родичам, знайомим, не правомочними наказами, конфліктами інтересів тощо. У цивілізованому суспільстві такі б речі просто призупинялися б, у спосіб визначений законодавством.

У селах, які самі були центрами громад до об’єднання, є старости, які нічого не вирішують і не мають повноважень на це. Часто можна чути, що голова місцевої громади не звертає уваги на проблеми такого села. Як бути із цією проблемою.

Відбулося багато дискусій, круглих столів, проектів законів щодо повноважень старост, того як вони мають призначатися чи обиратися, їхніх компетенцій тощо. У нас є громади, в яких в кожному селі по старості, скажімо, 30 страрост. А є такі де старостинських округів 3-4. І що ми бачимо, і в одних та в других громадах не задоволені ними. Чому це так? Тому що не визначено у законодавстві коло їхніх повноважень. І від голови громади залежить, яку роль він визначає страростам. Бо вони є членами виконавчих комітетів, і відповідають за певну роботу там.

Більше того, є такі випадки, коли у селі до об’єднання в великі громади, реалізовувався відповідний інвестиційний проект. Тоді в бюджет цього села йшли відповідні відрахування. А після об’єднання громад, усі ці кошти направляються у велику громаду, і її керівник часто не переймається тим, що відбувається в селі, де діє інвестпроект. Тобто, відсутні інструменти взаємодії між громадою і тими населеними пунктами, які до неї приєдналися. Адже забрані кошти з території мають туди ж повернутися у вигляді благоустрою, послуг, інших проектів.

Повертаючись до проблеми старост, це мають бути люди, які б виконували роботу фронт-офісів, куди б люди йшли за довідками, подавали відповідні заяви. Але для цього треба людей цьому навчити. Староста має виконувати роль адміністратора на окрузі. Тоді у нього буде інший статус. Але таких людей треба системно готувати. Вони мають мати відповідні доступи, це мають бути досвідчені люди. Це повинні бути фахівці адміністрування. От тоді й буде встановлена відповідна гармонія між старостою та мешканцями.

Але цьому є шалений спротив на місцях, інколи він пов’язаний із корупційними чинниками. Існує й такий момент: якщо зробити посаду старости, на яку можна обирати, то не виключений момент, що він увійде в конфлікт з головою громади. Тому старост треба призначати, але у відповідності до норм законодавства та за професійною придатністю. І тоді, він чи вона, а часто жінки є більш ініціативні та професійні, ніж чоловіки, буде працювати на інтереси мешканців свого округу та користуватиметься авторитетом.

Часто в громадах немає, наприклад транспортного сполучення між селами та центром громади. Як вирішити, зокрема цю проблему?

Дійсно, інколи між населеними пунктами громади і центром досить значні відстані. І в багатьох випадках комерційні перевезення там не прибуткові. Проте, й тут є механізми вирішення. У громаді треба сформулювати і потім затвердити на сесії програму транспортного сполучення. У ній прорахувати усі витрати на перевезення людей, прорахувати необхідну кількість рейсів, встановити механізм компенсації перевізнику. І запроваджувати повноцінне транспортне сполучення між селами і центром громади. Повторюю, механізми для цього є, вони майже тотожні тим, механізмам із надання допомоги військовим. Треба лише мати бажання це робити.

І на останок, люди в громадах говорять, що не помічають кардинального скорочення апарату місцевих чиновників. Як і чому так сталося? І чому є диспропорція між зарплатами керівників в громадах і рядових працівників? Зокрема, в бюджетній сфері.

Можливо це вас здивує, але збільшення чисельності апаратів в органах місцевого самоврядування прогнозувалося на початку реформи. Тому що, наприклад, у Вінницькій області 63 громади. Скоротили 21 райдержадміністрацію. І ніби то чиновників поскорочували. Натомість, у кожній із 63 громад з’явилися свої апарати. З відділами соцзахисту, освіти, охорони здоров’я, культури та спорту тощо. Це об’єктивні речі. Але є питання до їх функціоналу, до того, що вони роблять, як вони працюють. Це вже питання на відкупі у місцевого органу самоврядування, і в першу чергу – від голови громади. І 11 відсотків, тих хто задоволений реформою й свідчить про те, що в цій сфері відбувається багато деструктивного.

Стосовно диспропорції у зарплатах, то хочу сказати, що є в громадах механізми це скоротити. Як це було зроблено нами у лікарняній сфері не так давно. Коли було створено Центри первинної медицини , запроваджено інститут сімейних лікарів з відповідними виплатами.

Але залишається проблема у лікарнях колишніх районних, так званих, лікарнях другого рівня. І до сьогоднішнього дня ця проблема не вирішена. Перш за все, на законодавчому рівні. І от виникає така ситуація, коли сімейний лікар отримує більше, ніж хірург, лор, травматолог чи інший фахівець. І це проблема. На превеликий жаль у міністерстві охорони здоров’я лише починається дискусія на тему, у якому напрямку розвивати другу ланку медичної допомоги.

Взагалі, попереду – дуже багато роботи. І цю роботу треба виконувати, доводити до логічного фінішу реформу місцевого адміністративного устрою, і входити в число цивілізованих держав, де ці проблеми давно зняті, і немає жодних дискусій у суспільстві щодо функцій і можливостей громад. Треба довести цю реформу до логічного кінця, тоді місцеве самоврядування користуватиметься таким же авторитетом у суспільстві, як у наших найближчих сусідів, в Польщі чи Румунії. За цих умов місцева влада працюватиме на користь мешканцям громад і державі.

Розмовляв Павло Горбанський