Чи не найдавніша в світі Китайська цивілізація розвивалася завдяки вмілому, мудрому та чесному керівництву чиновниками. Так вчив Конфуцій. В це вірили піддані Піднебесної. Велич країни трималася на твердженні, що будь яка людина може скласти екзамен на державну посаду і отримати навіть не звання – а нове життя, життя державного управлінця. Мета цього життя за Конфуцієм – служіння людям.
Особливим було навіть горе чиновника. Якщо у нього помирали батьки, то йому надавалася відпустка на два роки для їх шанування та поминання. Адже це було горе не простої людини…
Декларований державою соціальний статус чиновника був настільки беззаперечним та безальтернативним, що усі селянські повстання в давньому та середньовічному Китаї не відкидали попередній чиновницький апарат. Зазвичай його чистили від найбільш одіозних фігур, а більшість старих чиновників йшли служити новій владі. Подібні «люстрації» довготривалого ефекту не мали, проходив якийсь час, і вже нове (чи «люстроване» старе) чиновництво починало перетворювати посаду у джерело особистого збагачення.
До чого тут Україна та Європа? А до того, що горе українського чиновника так само безмежне, а місцями навіть й безглузде. І що без ефективного механізму управління усі реформаторські потуги перетворяться у такий собі «гудок», коли сутність процесу заміниться обговоренням його форм. Насправді реформа держслужби давно назріла і перезріла, але замислюється вона знов у рамках існуючої системи управління, коли замість технічного процесу люстрації функцій і повноважень владних інституцій, люстрації піддаються люди. У людей різний характер, різні звички, різні політичні переконання, естетичні уподобання чи навіть рівень виховання. Однак усе це може впливати на виконання чиновницьких функцій лише опосередковано. Головним критерієм має бути професіоналізм та чесність.
Насправді, ключових моментів у цій реформі має бути три. Перший – це сенс управління (чи мотивація управлінця), другий – якість управління, третій (за суто формальною ознакою) – це кількість управлінців.
Про сенс управління
Зазвичай безглузді закони, розпорядження та інструкції з’являються там, де ці закони та інструкції непотрібні. У вітчизняних умовах інколи це робиться свідомо, бо чим більше плутанини в документах, тим сильнішою є роль особистісного фактору, й тим більшою є можливість піти шляхом «китайського чиновника», сприймаючого форму, а не сутність.
Кількість законів (й навіть не їх якість) вважається перешкодою для успішного інвестування капіталів в Україну. Більше ніж 100 тисяч законодавчих актів в більшості унеможливлюють, а не сприяють веденню бізнесу. Законами регулюються сфери які загалом то не потребують спеціального регулювання, чимало з них є продуктом лобіювання не лише промислових, але й чиновницько-управлінських корпорацій. Ці законодавчі акти замість сприяння розвитку лише консервують існуючу соціальну стагнацію.
Держава продовжує регулювати чимало сфер, які загалом можуть бути саморегулюватися. Але передача багатьох повноважень місцевим громадам робить непотрібною управлінську вертикаль. Невиправдано високим залишається і втручання держави в економіку. Замість боротьби з монополізмом шляхом створення ринкового конкурсного середовища, державна управлінська система навпаки працює в інтересах монополій, зводячи нанівець енергозберігаючі реформи та консервуючи диверсифікацію джерел та номенклатури енергоносіїв.
Рівень державного сектору економіки залишається так само значно вищим за європейський. Доходить до абсурду, наприклад, дуже важко уявити собі селекторну нараду з підготовки до «опалювального сезону» десь у Німеччині чи Великобританії. Уявляєте собі, коли Ангела Меркель питається перед камерами: «А як до зими підготувався Мюнхен, чи достатньо запасів газу для проходження пікових температурних навантажень».
Згадаємо також й те, що величезна кількість чиновників займаються так званою «соціальною роботою», будучі заручниками псевдосоціальної пільгової політики. Таж сама система субсидій, яка вбиває конкуренцію і робить ціну енергоносіїв вище за європейську (вартість опалення в Києві дорожче ніж у Варшаві), перебирає на своє обслуговування величезну кількість працівників-держслужбовців.
Важливу роль в будь якій роботі чиновника має мотивація. Продуктивність його праці вираховується за суто формальними ознаками (кількістю та якістю документів), а не за їх реальною необхідністю. Виконання (чи формальне виконання) чиновником своєї роботи ніяк не впливає на оплату його праці. А в ситуації, коли до 70% посадового окладу складають різні надбавки, з‘являється ще й залежність від керівництва, яке може корегувати частину цих надбавок на свій розсуд.
Про якість управління
Вітчизняний парадокс, добре виконана чиновницька робота може призвести до негативних наслідків. Чи замислюється хтось над цим? Неодноразово чулося від різних чиновників й таке: «Наказ був безглуздим і ми його спустили на гальмах (поклали в шухляду, не стали вимагати виконання тощо)». Як не дивно, але ці люди сидять на своїх місцях, звісно за умови що це місто взагалі потрібно. І навпаки, чиновник, який розбиває лоба від старанності, інколи слід не допускати до свого робочого місця, бо наслідків він не бачить і не розуміє. Будь яка управлінська система рано чи пізно починає працювати на себе. Кількість паперів які звалюються на середньостатистичного чиновника в будь якій сфері і є його роботою. Мета чиновника – квартальний звіт, на основі якого робиться звіт річний. Далі згори спускається розпорядження – подати окремий звіт по пункту 12.3., підпункту 12.3.14. Більшість знайомих чиновників жаліються що за паперами «світу білого не видно». Керівництво, що в цілому має низьку комп’ютерну грамотність і не розуміє переваг електронного документообігу, зазвичай вимагає ведення паралельного паперового – «Все має бути роздруковане і по папочкам». Вихід з цієї ситуації лише один – люстрація повноважень. На жаль вже покійний економіст Каха Бендукідзе залишив нам гарний рецепт – уявити що у цей будинок з управлінцями потрапила бомба. Після треба уявити, що змінилося? Якщо нічого – ліквідовувати цю установу.
Про кількість чиновників
На початку 90-х чиновників було близько 60 тисяч чоловік. Кількість чиновників у 2017 р. за різними підрахунками – від 280 до 370 тисяч. Як бачимо, за двадцять п’ять років реальний ВВП України скоротився на 35%, а кількість чиновників зросла вшестеро. Цікава кореляція, яку навряд чи можна назвати випадковою. Лише за три останні роки кількість чиновників усіх рівнів в Україні збільшилася на 8%.
Цікавою є спроба наукового обґрунтування існуючої кількості чиновників. Наприклад, в академії державного управління при Президентові України нещодавно вирахували, що в Білорусі на 1 чиновника припадає 176 громадян, Естонії – 50 громадян, в Китаї – на 19 громадян. В Німеччині – на 1 чиновника 163 громадянина, в Україні – 170. Але чи можна вірити цим цифрам?
Кількість населення України була визначена у 46 млн чоловік, що вже давно не відповідає дійсності за даними Держстату. Великий сумнів і щодо кількості сучасних китайських чиновників – їх кількість в Академії оцінили в 70 млн. чоловік. Хоча за офіційними даними опублікованими в газеті «Женьмінь жибао» в 2016 році в Китаї нараховується трішки більше 7 млн. чиновників, до того ж, за останні роки їх кількість скорочується. Наведені вище «кореговані» (чи скоріше підігнані під запит) цифри, свідчать про відсутність якоїсь адекватної програми розвитку цієї сфери, а також про готовність науковців від сфери управління виправдати будь яку кількість працівників-управлінців.
Гірше, коли свою неефективність показує правоохоронна система. Завищена (у порівнянні з європейською) кількість ппрацівників, не дає додаткового захисту громадянину, а скоріше навпаки несе реальну суспільну небезпеку. За даними Ради Європи, більше усього прокурорів в Європі саме в Україні – 27,4 чол. на 100 тисяч українців. Прокурорів у нас більше ніж у 65 мільйонній Великобританії. На диво, але кількість суддів у нас відповідає європейській, однак, в Україні відсутня оцінка їх діяльності, а проведена нещодавно суддівська реформа скоріше консервує негативні традиції цієї системи. З поганого, у нас найнижчий рівень комп’ютеризації судів. А кількість виправдувальних вироків сучасного українського суду робить його скоріше репресивною машиною.
А от кількість поліціантів у нас захмарна, але неефективна. Україна лідер в Європі по кількості вбивств на душу населення (станом на довоєнний 2013 рік). В більшості країн Європи цей показник становить 2 вбивства на 100 тисяч, в Україні – більше 4 на 100 тисяч (за даними цієї ж Ради Європи).
Усі наведені вище характеристики свідчать про повну неефективність державної системи управління. Симбіоз ще радянських традицій та «ділової етики дев‘яностих», спадкоємність у найгіршому (як то хабарництві, місництві, «телефонному праві», кумівстві), породило до життя абсолютно неефективну систему.
Є сподівання що частину цих проблем вирішить адміністративно-територіальна реформа, але тривала розтягнутість цього процесу так само не сприяє загальному оздоровленню.
Ще під час економічної кризи 2008 році хтось з економісті в порахував, що кожен банківський менеджер наніс економіці України збиток у 40 тисяч гривень, тоді як кожна нянечка у дитячому садочку принесла прибуток у 400 гривень. За наслідками роботи українського чиновництва складається враження, що середньостатистичний управлінець займається виключно шкідництвом.
Але саме чиновництво – це становий хребет державної машини, без нього неможлива держава як інституція. Однак горе українського чиновника не має бути безмежним і нести загрозу суспільному розвитку.
І на всяк випадок. Р.S. Автор виступає категорично проти ухвали Верховною Радою України закону «Про специфіку надання дворічних відпусток працівникам органів державної влади, місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій».
Ігор Кондратьєв, історик, публіцист